← Magazyn 2/2024
Każde pokolenie ma własny głos?
Samorząd jest nam szczególnie bliski. Jest to wspólnota wszystkich mieszkańców i mieszkanek danego obszaru, którzy wspólnie będą dbać o swoje potrzeby poprzez wybierane instytucje. Te instytucje – Rady Gminy, Burmistrzynie czy Prezydenci – mogą mieć ogromny wpływ na nasze codzienne życie. Ich zadaniem (oraz urzędów im podległych) jest dbanie o przestrzeń nas otaczającą i dostarczanie nam niezbędnych usług – kanalizacji, transportu publicznego, edukacji, ochrony zdrowia i wielu innych. Pewnie nie poświęcamy temu wszystkiemu uwagi, dopóki działa dobrze, a przynajmniej znośnie. Są grupy społeczne, które wymagają jednak szczególnej uważności ze strony samorządu, np. najmłodsi i seniorzy*. Grupy te, poza bardzo konkretnymi potrzebami (jak choćby dostęp do lekarza czy edukacji), są także szczególnie wrażliwe na spadek jakości usług świadczonych w tych dziedzinach. Rozwiązania sprzyjające tym grupom dotyczą bardzo różnych obszarów polityki samorządowej i powinny stanowić jej stały element. Jeśli samorząd nie będzie w stanie zapewnić potrzebnego wsparcia, to odpowiedzialność spadnie na osoby prywatne – w tym nas, osoby czytające ten magazyn. Na wybranych przykładach chcemy pokazać więc, w jaki sposób samorządy organizują swoje działania wobec najmłodszych i najstarszych.
Jak zbudować przyjazne miasto
Proponujemy, aby spojrzeć na te działania jako na pewne polityki publiczne (ang. public policies, w odróżnieniu od politics, czyli polityki w naszym codziennym rozumieniu). Polityka publiczna jest to w tym rozumieniu zbiór procesów i działań, jakie władza podejmuje w konkretnych sektorach życia publicznego. Omawiane przez nas problemy dotyczą na przykład sektora polityki społecznej. Polityki publiczne funkcjonują w określonym kontekście prawnym, w nawiązaniu do prawa międzynarodowego i krajowego. Prowadzone są nie tylko przez rządy państw, ale też właśnie przez samorządy. Jednym z kluczowych obszarów polityki samorządu wobec osób najmłodszych jest oświata. Ostatnio na ten temat pisał u nas Szymon Novljaković. Czy potrzeby najmłodszych to tylko kwestia edukacji? Nie, z życiem dzieci i młodzieży wiążą się oczywiście różne inne pola działania, na przykład ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura i czas wolny. Samorządy prowadzą swoje polityki w tych obszarach zgodnie z ustawowo określonymi wymaganiami. Istnieją też inne źródła prawne, które mają dodatkowo gwarantować zaspokojenie potrzeb osób najmłodszych.
Jednym z nich jest Konwencja o prawach dziecka, ratyfikowana przez Polskę w 1991 roku. Wdrażanie zapisów konwencji stanowi główną ideę programu UNICEF noszącego nazwę „Miasto Przyjazne Dzieciom”. Samorządy włączające się do programu mają za zadanie pracować nad instytucjami, usługami, politykami na rzecz praw i potrzeb dzieci oraz młodzieży. W działania te powinny być włączane inne podmioty funkcjonujące w lokalnej społeczności – organizacje pozarządowe, firmy prywatne i media. Certyfikat „Miasta Przyjaznego Dzieciom” jest przyznawany na okres dwóch lat – po tym czasie następuje ocena mająca na celu weryfikację tego, czy miasto wciąż spełnia wszystkie wymagane kryteria.
W 2022 roku, po pięciu latach od dołączenia do programu, tytuł ten uzyskała Gdynia. Była ona pierwszym polskim ośrodkiem w gronie Miast Przyjaznych Dzieciom. W zeszłym roku do tego grona dołączył Sopot. O tytuł ubiega się obecnie 9 innych miast w Polsce, między innymi Kraków, Toruń, Poznań i Opole. W związku z uczestnictwem w programie powstają dokumenty zakładające działania na rzecz dzieci, takie jak „Plan Działań Miasta Przyjaznego Dzieciom, Młodzieży i Rodzinie. Gdynia 2020–2022”. Warto mu się przyjrzeć dla lepszego rozpoznania charakteru programu UNICEF. Ile tam się dzieje! Cele zawarte w planie obejmują szereg kwestii – od komfortowego poruszania się po mieście po różne formy wsparcia rodziców. Jest tam również mowa o rozwijaniu oferty wielu instytucji: szkół rodzenia, klubów rodzica, żłobków, przedszkoli czy bibliotek. Na tym przykładzie świetnie widać, że na zagadnienia związane z życiem młodych osób należy patrzeć systemowo, jako na stały element lokalnej polityki.
Czego Jaś się nie nauczy
Jednym z celów przybliżonego tu planu jest zwiększanie aktywności środowiska samorządów uczniowskich, Młodzieżowej Rady Miasta i rad dzielnic. Odchodząc już od kontekstu Gdyni, zwróćmy uwagę na przykłady tych dwóch pierwszych instytucji. Powinniśmy wówczas dowiedzieć się nieco o tym, ile podmiotowości i sprawczości pozostawiamy młodym ludziom w życiu swoich społeczności, a w związku z tym – w jakim stopniu mają oni dostęp do prawdziwej samorządności. Zgodnie z ustawą Prawo oświatowe samorząd uczniowski stanowi jeden z organów szkoły, obok dyrekcji, rady pedagogicznej i rady rodziców. Samorządy w szkołach nie posiadają jednak wielu kompetencji. Ustawa daje im możliwość ustanowienia swojego regulaminu oraz kierowania do innych organów szkoły wniosków i opinii na temat spraw danej placówki, szczególnie tych związanych z prawami uczniów i uczennic.
W praktyce samorząd uczniowski zostaje sprowadzony do organizowania akcji i wydarzeń pozalekcyjnych. Są więc to sprawy niezwiązane z procesem nauczania, który stanowi sedno doświadczenia szkolnego. W samorządzie działa często niewiele osób, a ich opinie nie mają siły przebicia. Czy da się tę sytuację zmienić? Michał Tragarz, autor przewodnika o samorządzie uczniowskim wydanego przez Centrum Edukacji Obywatelskiej, pokazuje, że taka szansa jest. Zmianę można wprowadzać małymi krokami, na przykład poprzez zapewnianie rotacyjnych czy losowanych funkcji w samorządzie, podejmowanie drobnych decyzji na forum klasy i całej szkoły, uzyskiwanie informacji zwrotnej od uczniów i uczennic bądź prowadzenie godzin wychowawczych z większym udziałem osób z klasy. Możemy też zastanowić się nad koniecznością zmian na poziomie prawnym. Takie rozwiązanie proponuje Stowarzyszenie Umarłych Statutów w swoich „Założeniach projektu ustawy o prawach uczniowskich i Rzeczniku Praw Uczniowskich”. Nowa ustawa miałaby uwzględniać m.in. prawo uczniów i uczennic do zbierania środków finansowych na swoją działalność czy prawo przedłożenia przez samorząd uczniowski w szkole ponadpodstawowej projektu zmian w statucie szkoły.
Drugim godnym uwagi przykładem zdają się być młodzieżowe rady gminy. Ta forma, przewidziana w Ustawie o samorządzie gminnym, nie jest już obowiązkowa. Jej istnienie i kompetencje zależą od powołującej ją jednostki samorządu. Młodzieżowa rada działa więc na poziomie danej gminy, przez co ma szerszy zakres wpływu niż samorządy szkolne. Zgodnie z treścią ustawy jej najważniejszymi zadaniami są: opiniowanie projektów uchwał dotyczących młodzieży, udział w opracowaniu dokumentów strategicznych gminy na rzecz młodzieży, monitorowanie ich realizacji oraz samodzielne podejmowanie działań na rzecz młodzieży, szczególnie w zakresie edukacji obywatelskiej. Praca młodzieżowych rad w samorządzie powinna przekładać się na lepsze zrozumienie potrzeb młodzieży przez urzędy. Rada stanowi również przestrzeń dla osób, które mogą rozwijać zainteresowanie życiem samorządu, a w przyszłości będą być może pracować na jego rzecz lub zajmować pozycje liderskie.
Wydaje się, że funkcjonowaniu rad zagrażają problemy po części podobne co w przypadku samorządów uczniowskich: kierowanie do ich opinii nieistotnych spraw czy nieuwzględnianie ich głosu w procesach decyzyjnych. Dużo zależy więc od dobrej woli konkretnych jednostek samorządu. Możemy znowu zastanowić się, czy pewne korzystne dla młodzieżowych rad rozwiązania nie powinny zostać wprowadzone na poziomie centralnym. Jak proponuje w swoim artykule Piotr Maciaszek, ustalenie jednolitych standardów ustawowych dotyczących ustroju i funkcjonowania młodzieżowych rad gmin mogłoby przyczynić się do ich wzmocnienia. Autor wskazuje także na inną kwestię – ordynację w wyborach do tych jednostek. Zazwyczaj przebiegają one w okręgach wyborczych, które stanowią szkoły. Szkoła nie zawsze znajduje się jednak w tym miejscu, z którym związana jest młoda osoba i w którym funkcjonuje jej lokalna wspólnota. Z tego powodu warto rozważyć powiązanie prawa wyborczego do młodzieżowych rad gmin z miejscem zamieszkania, a nie edukacji.
Zderzenie z samorządem szkolnym daje młodym ludziom – najpewniej mającym wtedy po raz pierwszy do czynienia z samorządnością – fatalny obraz demokracji. Demokracji, w której mają poczucie decyzyjności tylko podczas wyborów, a wyłoniona w ich wyniku wąska grupa osób nie reprezentuje ich interesów i nie ma rzeczywistego wpływu na życie ich społeczności. Wyobrażam sobie, że udział w młodzieżowej radzie gminy, kiedy radni i radne nie traktują nas poważnie, może być podobnie rozczarowujący. To oczywiście możliwe tylko w sytuacji, gdy taki organ istnieje w ogóle w naszej gminie. Czy osoby z takimi doświadczeniami będą po latach widziały sens w udziale w życiu publicznym? Szansy dopatrywałbym się we wdrażaniu takich rozwiązań jak te wymienione wyżej. Powinny one zapewniać młodym osobom większą podmiotowość i zachęcać do udziału w życiu swoich społeczności.
Polski senior*, czyli kto?
Zmiany demograficzne w Polsce postępują w stronę starzenia się społeczeństwa. Jednak czy to oznacza, że coraz więcej będzie seniorów? Obecnie według naszego prawodawstwa osoba starsza to taka, która ukończyła 60. rok życia. Do tej samej grupy będą się więc zaliczać zarówno 60-letni pracujący mężczyźni (i to mający jeszcze 5 lat pracy przed sobą!), jak i 90-letnie emerytki będące na emeryturze już długie lata. Nietrudno zauważyć, że pojęcie osoby starsze czy seniorzy odnosi się do ogromnej grupy o bardzo zróżnicowanych potrzebach i sposobie funkcjonowania. Już teraz osobami starszymi według tej definicji jest 9,8 miliona osób w Polsce – 25,9% naszego społeczeństwa. Ten odsetek będzie jedynie wzrastał, a wraz z nim grupa osób starszych będzie się coraz bardziej różnicować.
Za starzeniem się społeczeństwa starają się nadążać państwo i samorządy, tworząc polityki senioralne. Co jednak składa się na te polityki, obejmujące tak ogromną i zróżnicowaną grupę społeczną? Jest to mnóstwo obszarów – od zapewnienia osobom starszym godnych warunków mieszkaniowych po zachęcanie do aktywności społecznej i obywatelskiej. Można wręcz powiedzieć, że politykę senioralną stanowi wszystko to, co dotyczy życia codziennego osób starszych. Zdecydowana większość z tych obszarów wpisywać się będzie w kompetencje samorządu terytorialnego. To od samorządów zależy to, czy sprawnie działają szpitale, przychodnie i ośrodki pomocy społecznej, czy w urzędach są windy, a w razie potrzeby dostępne są mieszkania komunalne w dobrym standardzie.
Przykładem kompleksowej polityki senioralnej w samorządzie może być ta stworzona przez Warszawę. Jest to część strategii Warszawa 2030, która w sposób całościowy stara się podejść do potrzeb osób starszych (z rozróżnieniem na osoby starsze (60+ lat) oraz osoby sędziwe (80+)). Potrzeby seniorów zostały poddane analizie, którą następnie przełożono na konkretne działania podejmowane przy współpracy Urzędu Miasta z organizacjami pozarządowymi, służbami porządkowymi czy instytucjami kultury. Warto zaznaczyć, że strategia została uchwalona dopiero w poprzednim roku, więc na sprawdzenie, czy jej dobry kształt na papierze przełoży się na realne efekty, przyjdzie nam jeszcze trochę poczekać. Jednak samo istnienie takiej spójnej polityki już jest sukcesem – niestety dużo gmin w Polsce nadal nie ma wypracowanej kompleksowej wizji, jak wspierać seniorów. Wskazują na to badania zlecone przez Minister ds. polityki senioralnej, która zapowiedziała jednocześnie większe wsparcie w tym zakresie dla samorządów ze strony władz centralnych.
Poza politykami senioralnymi samorządy mają jeszcze jedno narzędzie mogące wspierać osoby starsze, które wprowadza Ustawa o samorządzie gminnym. Są to rady seniorów – instytucje, w których osoby starsze mogą teoretycznie współdecydować.
Co uradzą seniorzy
Rady seniora działają w dużej mierze analogicznie do opisanych wcześniej rad młodzieżowych. Są to instytucje nieobowiązkowe, tworzone przy radach gmin lub miast. Samorząd sam decyduje o stworzeniu rady seniorów, ustala, w jaki sposób wyłoniony zostanie jej skład oraz wreszcie jakie kompetencje otrzyma taki organ. Najczęściej osoby wchodzące w skład rady seniorów wybierane są przez przedstawicieli klubów seniora oraz organizacji pozarządowych działających na rzecz osób starszych. Zdarza się również, że przeprowadzone zostaje głosowanie powszechne wśród osób powyżej 60. roku życia (ale raczej w formie korespondencyjnej). Rady Seniorów są organami, które mają charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny przede wszystkim w kwestii polityki senioralnej. Jak jednak wygląda ich działanie w praktyce?
Działaniu rad seniora przyglądał się Instytut Polityki Senioralnej. Wyróżnił on następujące typy rad: eksperckie, dekoratywne, instrumentalne, pozorne, bezradne/deficytowe. Niestety nie mamy danych, jak rozkładają się proporcje pomiędzy poszczególnymi typami, ale sam podział dużo nam mówi o problemach z funkcjonowaniem rad seniora, jak i podejściem samorządów do osób starszych. Pierwszym z nich jest brak chęci partnerskiej współpracy ze strony samorządu – rady seniorów są traktowane jak organ mający zawsze pozytywnie opiniować projekty rady miasta bądź gminy, a co jakiś czas ładnie zapozować do zdjęcia, pod którym samorząd będzie mógł napisać, że dba o więzi międzypokoleniowe. Przekłada się to również na podejście do samej polityki senioralnej – jest ustawa (a od niedawna nawet ministra ds. polityki senioralnej), więc trzeba ją prowadzić, a zawsze jakiś postęp uda się wykazać. Lepiej jednak nie pytać o zdanie samych zainteresowanych, bo jeszcze, o zgrozo, okazałoby się, że ich potrzeby są nierealizowane lub po prostu inne niż zakłada samorząd. Kolejnym problemem jest brak koordynacji działań rad seniorów z innymi podmiotami zrzeszającymi osoby starsze lub działającymi na ich rzecz, takimi jak kluby seniora, związki emerytów czy organizacje pozarządowe. Brakuje woli politycznej, by tworzyć przestrzenie do współpracy, koordynacji i tworzenia spójnej polityki senioralnej, którą będą realizowały różne podmioty. Problemem są także kwestie finansowe – rady seniorów są bardzo zależne finansowo od samorządu terytorialnego. Zwykle nie są to organy dysponujące własnymi budżetami, które mogą zostać spożytkowane na inicjatywy uznane za potrzebne przez samych zainteresowanych. Odbiera to pole do tworzenia własnych inicjatyw i samoorganizowania się przez osoby starsze. Wreszcie ostatnim problemem rad seniorów jest ich mała powszechność – istnieją w zaledwie 13% gmin w Polsce. Jakkolwiek więc różnie można oceniać działanie tych już istniejących – przynajmniej w tych samorządach temat został w ogóle zaadresowany.
Funkcjonowanie rad seniorów dobrze pokazuje, w jaki sposób samorządy (nie) powinny podchodzić do wspierania osób starszych. Podstawą takiego wsparcia powinno być słuchanie potrzeb konkretnej grupy, a nie jedynie tworzenie instytucji czy polityk, które mają markować realne działania. Tworzenie rad seniorów bez prowadzenia kompleksowej polityki senioralnej będzie jedynie spychaniem na osoby starsze odpowiedzialności za zajęcie się problemami, które pozostają w gestii samorządu.
- *
Zaniedbanie opisywanych przez nas grup będzie miało swoje negatywne skutki, chociażby z perspektywy demograficznej. Zlekceważenie potrzeb dzieci i ich rodzin będzie pogłębiało niechęć do rodzicielstwa. To w konsekwencji przełoży się na dalszy spadek wskaźnika dzietności. Gdy społeczeństwo się starzeje, coraz więcej osób w wieku produkcyjnym pracuje na rzecz osób w wieku emerytalnym. Udział tych ostatnich w społeczeństwie będzie rósł, zatem samorządy tym bardziej nie mogą pozwolić sobie na ich wykluczenie. Tego typu zmiany demograficzne dotyczą dziś wielu państw, nie tylko Polski. Nie jesteśmy w stanie ich zatrzymać, ale możemy starać się, aby je spowalniać oraz mierzyć się z ich rezultatami. Koszty zaniedbań na tym polu będziemy ponosić wszyscy.
Pewnym rozwiązaniem dla samorządów jest dzielenie się swoimi zadaniami z sektorem prywatnym. Czy jest ono według nas zadowalające? Nie. Nie każda osoba jest w stanie wysłać swoje dziecko do prywatnego żłobka – różnica w cenie w porównaniu do żłobka publicznego jest znacząca, co pokazują wyniki prowadzonych przez nas analiz. Podobnie wynajęcie prywatnej pielęgniarki dla chorego rodzica przekracza możliwości wielu osób. Poddając polityki społeczne na poziomie państwa i samorządu, przyczyniamy się do pogłębiania nierówności w dostępie do najważniejszych dóbr i usług.
W naszym artykule przybliżyliśmy przykłady organów łączących najmłodsze i najstarsze osoby. Samorząd powinien według nas bardziej partnersko podchodzić do grupy najmłodszych i najstarszych mieszkańców, zachęcając ich także do samoorganizacji i działania w ramach własnych instytucji. Aktualnie polityki sektorowe są często fasadowe, a w ich tworzenie nie są angażowani sami zainteresowani albo mają oni w nich niewielką sprawczość. Najlepszą odpowiedzią na ryzyko wykluczenia opisywanych grup jest włączanie ich głosu do dyskusji oraz przyznawanie im prawdziwej sprawczości.
💡 Źródła Child Friendly Cities Innitiative, Poland. Miasto Przyjazne Dzieciom, https://www.childfriendlycities.org/initiatives/poland, dostęp: 11.04.2024. Lewicka E., Typologia rad seniorów w Polsce, https://seniorhub.pl/typologia-rad-seniorow-w-polsce/, dostęp: 12.04.2024. Maciaszek P., Partycypacja społeczna młodzieży na przykładzie młodzieżowych rad gmin – część II, „Rocznik Samorządowy” 2016, t. 5, https://depot.ceon.pl/handle/123456789/10292, dostęp: 12.04.2024. Portal Samorządowy, Większa rola samorządów w tworzeniu polityki opieki dla seniorów, https://www.portalsamorzadowy.pl/polityka-i-spoleczenstwo/wieksza-rola-samorzadow-w-tworzeniu-polityki-opieki-dla-seniorow,525175.html, dostęp: 16.04.2024. Rada Miasta Stołecznego Warszawa, Polityka senioralna m.st. Warszawy, https://wsparcie.um.warszawa.pl/documents/67381/79564632/Polityka+senioralna+2652_uch_zal.pdf/1f06eb5b-efca-b1bb-24ec-74706757bae7?t=1685703595739, dostęp: 12.04.2024. Stowarzyszenie Umarłych Statutów, Założenia projektu ustawy o prawach uczniowskich i Rzeczniku Praw Uczniowskich, https://drive.google.com/file/d/1TXtc5nGrEcrcS4o6LYYFx3OUHH6vzQfW/view, dostęp: 11.04.2024. Szadziul B., red., Plan Działań Miasta Przyjaznego Dzieciom, Młodzieży i Rodzinie. Gdynia 2020–2022, https://www.gdynia.pl/mieszkaniec/module/Files/controller/Default/action/downloadFile/hash/a12ef4488075327fbb5f7554f1f0f927, dostęp: 11.04.2024. Tragarz M., Samorząd uczniowski. Przewodnik dla dyrektorów, https://angazuj.ceo.org.pl/wp-content/uploads/sites/4/2021/09/samorzad_uczniowski_michal_tragarz.pdf, dostęp: 11.04.2024.
🖊️ Korekta: Beata Zając
Członek zespołu merytorycznego. Politolog, ekonomista, społecznik – zajmuje się przede wszystkim tematyką samorządu terytorialnego, ekonomii instytucjonalnej i szkolnictwa wyższego.
Członek zespołu badawczego. Socjolog, naukowiec, publicysta – zajmuje się tematyką samorządu terytorialnego, mieszkalnictwem oraz szkolnictwem wyższym.
Przeczytaj więcej:
← Do strony głównej